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El Herrerismo y las Políticas Sociales Diagnósticos
y alternativas de política. Dimensiones del diagnóstico y alternativas de política. Un rasgo compartido por la mayoría de los países de
América Latina en la década de los noventa ha sido la disminución de la
pobreza, como consecuencia del retorno y aceleración del crecimiento económico
y de una nueva generación de políticas sociales: en efecto, los hogares en
situación de pobreza descendieron del 41% al 36%, más o menos el nivel previo
a los ochenta. La población pobre en la región asciende a 200 millones de
personas. La pobreza extrema o indigencia también habría
descendido del 18% al 15%. Un 10% de la población urbana del continente estaría
en esta situación (unos 90 millones de personas). El desempeño de los países en esta materia durante
el decenio no fue homogéneo: algunos países pueden exhibir ciertos éxitos
relativos, mientras que otros muestran perfomances negativas o la ausencia de
mejoras. Uruguay se encuentra en la categoría de países que exhiben los
menores niveles de pobreza urbana (inferiores al 20%) y a la vez, entre los que
ha tenido éxito en sus políticas de reducción de la misma. (Cepal, 1998, Panorama Social de América Latina:
37,38,39). En efecto, el Uruguay ha venido reduciendo los
niveles de pobreza desde 1985, en base a dos mecanismos principales: la relativa
mejora en la pauta de distribución del ingreso y al mantenimiento de
relativamente altos niveles de gasto social, incluso en un contexto de moderado
crecimiento productivo. Un conjunto de indicadores permite confirmar ese
proceso entre 1985 y 1995: un aumento considerable de los propietarios de
viviendas (del 57 al 63%); acceso a las redes de agua potable (80 a 86% de las
viviendas); los hogares que poseen al menos un vehículo particular son la
cuarta parte, con un incremento en la década de más del 40%. La posesión de
refrigeradores o freezer alcanzaba en 1996 al 90% de la población y de televisión
color al 77% (Naciones Unidas, Uruguay, 1998: Uruguay Perfil de País). Uruguay poseía al comenzar la década de los noventa
un promedio de gasto social per cápita de nivel relativamente alto en la región,
de unos 463 dólares, mientras que sólo en 1994, había llegado a 625 dólares. El gasto social como porcentaje del PBI hacia 1990
era del 15%, mientras que en 1994-95 alcanzaba
al 17%. El gasto social como porcentaje del gasto público total se sitúa en
niveles significativos: del 53% en 1990-91 pasó al 60,4% en 1994-95. La concentración del ingreso es una de las más
bajas de la región; medida como la relación entre el porcentaje de ingresos
del 25% más rico y el 10% más pobre se situaba en 1994 en 12,3. (Cepal:
Panorama Social de América Latina 1996, citado por Naciones Unidas, Uruguay,
perfil de País, 1998: 229). No obstante ello, la concentración del ingreso era
mayor en Montevideo. Los hogares con ingresos insuficientes (ingresos que
no les permiten acceder a una canasta básica de consumo se redujo del 12% en
1990 al 6% en 1994, mientras que el índice de extrema pobreza se redujo del 2
al 1% de los hogares. Desde el punto de vista de las necesidades básicas
insatisfechas, se analiza las “características estructurales de los hogares”
en términos del acceso al “conjunto de requerimientos psicofísicos y
culturales cuyas satisfacción constituye una condición mínima necesaria para
el funcionamiento y desarrollo de la vida humana en sociedad”. El Indice de
NBI se redujo en Montevideo entre 1984-94: si a comienzos de ese decenio (1984)
al menos el 10,4% de los hogares poseía un indicador de criticidad en alguna de
las dimensiones del Indice, en 1995, sólo el 5.6% de los hogares presentaba
alguna necesidad básica insatisfecha. En el Interior urbano, la reducción fue
mucho mayor: del 22,5 al 9% de los hogares en el período. Al comienzo del
decenio “el hacinamiento y la carencia de conexión a redes generales de
provisión de agua potable eran los aspectos que registraban los valores más
altos de criticidad”. A partir de 1993 desaparece el acceso al agua potable
como indicador (0,1% de los hogares en Montevideo), aunque persisten el
hacinamiento y el tipo de vivienda como indicadores más importantes. El porcentaje de hogares con carencias en
hacinamiento eran en 1995 el 3,4 en Montevideo y el 5,5 en el Interior urbano,
mientras que las hogares con carencias en cuanto al tipo de vivienda era el 2%
en Montevideo y el 2,1% en el interior urbano. Los hogares bajo la línea de pobreza en 1989 eran en
Montevideo el 22,3%, el 15,9% en 1992 y sólo el 13% en 1994. Los hogares sobre
la línea de pobreza evolucionaron entre 1989 del 78% al 87%. El enfoque bidimensional de medición de la pobreza
combina el abordaje de la misma desde los niveles de ingreso (línea de pobreza)
y desde la satisfacción de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Surge así
una tipología que va desde los hogares en condiciones de integración social,
cuyo porcentaje en 1994 era elevado en la comparación regional: 77% de los
hogares, hasta los hogares con pobreza crónica, es decir con ingresos por
debajo de la línea de pobreza, combinados con carencias en el Indice NBI, los
que descendieron del 9,8 al 6% entre 1989 y 1994. En las posiciones intermedias de la tipología
tenemos a los hogares con pobreza inercial (poseen carencias en el NBI pero
cuyos ingresos superan la línea de pobreza) y los hogares con pobreza reciente,
que poseen sus necesidades básicas satisfechas pero bajos niveles de ingreso
cuyo porcentaje se reduce pero cuya proporción en el conjunto de los hogares es
relativamente mayor en 1994 que en 1989. La evolución social del país exhibe pues en los últimos
años como aspecto sin duda relevante la progresiva reducción de la pobreza.
Sin embargo, al elevarse los estándares de hogares en condiciones de integración
social y las expectativas sociales de plena participación ciudadana y de acceso
al consumo, el mantenimiento de situaciones de pobreza crónica e indigencia
resultan relativamente menos tolerables que en el pasado, en términos
valorativos. Por otra parte, parecería que la vulnerabilidad de
algunos hogares se ha acentuado. Esa vulnerabilidad social de algunos estratos
populares urbanos, está sentando las bases de la marginalización de un sector
de la sociedad uruguaya. Suele señalarse como ventajas del caso uruguayo que
dicho proceso es todavía incipiente y que no ha derivado aun en la cristalización
de verdaderas subculturas marginales. Una de las ventajas comparativas de la
sociedad uruguaya sería su aun fuerte capital social, su radio de confianza
social compartida y cierta capacidad de movilización política en torno del
problema. El Prisma constituye precisamente eso: un esfuerzo orgánico para dar
cuenta de la superación de los procesos de marginalidad, generando así las
bases de una sociedad justa y posible. Como se verá luego, el Programa Prisma se maneja con
niveles de posible impacto, definiendo a la marginalidad social como integrada
por un componente socioeconómico y otro de tipo sociocultural y valorativo. El
componente socioeconómico opera como un indicador proxy de la condición de
marginalidad y en esa medida el llamado “núcleo duro” de la pobreza (los
hogares que integran la categoría de pobreza crónica) constituyen la principal
población de referencia. Esa población está integrada por los hogares en
situación de indigencia, que pasa del 1,9 % de los hogares en 1989, al 0,8% en
1994. En segundo lugar como población objetivo se asume alternativamente a los
hogares bajo la línea de pobreza (12,8 en 1994) o con NBI (5.6%) pero que
presentan, asociada a esa condición situaciones críticas en términos de
marginalización cultural (toxicomanías, rasgos subculturales delictivos,
ausencia de registro social de los menores, embarazo precoz, intensa segmentación
geográfica o residencial, institucionalización forzosa en cárceles o asilos,
etc.). La descripción más afinada de este tipo de situaciones requiere de más
y mejor focalizada investigación social, necesidad que será asumida por la
coordinación técnica del programa con vistas a superar la llamada
invisibilidad estadística o incluso conceptual del problema de la marginalidad. La sociedad uruguaya presenta problemas importantes
de empleo y empleabilidad para algunos de sus sectores, a la vez que evidencia
cambios profundos en las estructuras familiares. En esa doble orientación
principal del cambio social urbano en el país (en el que se encuentran
implicados, ante todo, la infancia y la juventud de los hogares pobres, así
como los jóvenes jefes de hogar) se encuentra el núcleo del problema que se
pretende atacar, a través de una intervención de políticas públicas seria,
bien definida, de carácter integrado e integral, con la dosis de focalización
necesaria y que incorpora innovaciones de diseño e implementación de las políticas. Marco Institucional La
Constitución vigente atribuye a la Oficina de a Planeamiento y Presupuesto
responsabilidades de planificación económica y social; no obstante lo cual, a
lo largo de la experiencia institucional la O.P.P. ha sido fundamentalmente una
secretaría de planeamiento económico y financiero. En tal sentido, diversos
informes auspiciados por el Programa de Inversión Social (1990-94) señalaron
la importancia de conformar un marco institucional adecuado para las políticas
sociales, que permitiera superar la fragmentación, superposición y
compartimentación de las políticas públicas orientadas al sector social. La Unidad de Políticas Sociales de la O.P.P. funcionó
aparentemente en los años siguientes en la coordinación del Programa F.A.S.,
cuya estructura técnico-burocrática se sustenta fundamentalmente en la
cooperación financiera internacional. De este modo, el país no ha orientado
adecuadamente la cooperación del Banco Interamericano de Desarrollo con el país
en el área de fortalecimiento de áreas sociales con vistas a la conformación
de una unidad técnica nacional, provista de vínculos formales y bien
establecidos con los organismos que conducen políticas sociales en el sector público.
La débil legitimidad de un programa costoso y de dudoso impacto social no puede
interpretarse precisamente como una contribución significativa a la
institucionalidad de las políticas sociales. La OPP y el programa Fas no
respondieron en su oportunidad al pedido de informes realizado por el diputado
Gustavo Penadés. La falta de transparencia acerca de los objetivos, la
operatoria y los impactos de la unidad de políticas sociales durante la actual
administración debe ser señalada, como uno de los rasgos que la estrategia del
Prisma excluirá expresamente. La Convención del Partido Nacional asumió
oportunamente importantes resoluciones atinentes a la reflexión sobre el rol
del estado, y resolvió que, en la próxima administración, se establezca un
marco de política definido para la formulación y gestión de las políticas
sociales (Ministerio de Bienestar o Acción Social). En cualquier caso (ministerio,
secretaría, o espacio institucional específico en el marco de la O.P.P) el
compromiso del nacionalismo es dar concreción definitiva al diagnóstico no
ejecutado acerca de la necesidad de un espacio institucional concreto y definido
como ámbito de planeamiento, formulación, implementación, monitoreo y
seguimiento de las políticas sociales. En este espacio deberá darse cabida
también a dos funciones fundamentales de un esquema moderno de política
social: un sistema de información social conectado al sistema estadístico
nacional, que opere generando retroalimentación a la formulación de políticas
y un modelo sólido de cooperación con el tercer sector, conformado por las
organizaciones no gubernamentales e instituciones de la comunidad. Estas
definiciones no son nuevas, sino el resultado de la experiencia desarrollada por
la administración gubernamental presidida por el Dr. Luis A. Lacalle, que han
tenido un bajísimo o nulo grado de implementación durante el quinquenio de la
reciente administración colorada. |
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