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El presente documento incluye un análisis sobre la
situación y alternativas para el desarrollo de políticas sociales, tanto a
nivel nacional como del departamento de Montevideo, que contiene consideraciones
sobre el marco institucional que se considera pertinente para las mismas (El
Herrerismo de Montevideo y las políticas sociales). A continuación se presenta el núcleo de la
formulación técnica del Programa Interinstitucional de Superación de la
Marginalidad (PRISMA) y de los subprogramas que lo componen. El
modelo de índice. El
programa se presenta en base a una metodología común de formulación y
evaluación de proyectos sociales, difundida en las instancias de cooperación
desarrolladas por el Banco Interamericano de Desarrollo y conocida como el marco
lógico[1].
El marco lógico constituye una metodología relativamente accesible para la
formulación de proyectos sociales cuyos principales méritos consisten en
permitir una imagen visual global de los propósitos y componentes de un
programa o proyecto social, a la vez que suministra a los gestores y evaluadores
del mismo herramientas claras para su operación y para el deslinde de
responsabilidades y la evaluación de los impactos. El marco lógico suele
presentarse en una matriz de cuatro por cuatro, cuyas filas dan cuenta de la
finalidad general de un programa o proyecto social, esto es sus objetivos
generales; el propósito u objetivo específico; los componentes o resultados, o
bienes y servicios efectivamente previstos para su provisión por el proyecto; y
las actividades necesarias. Las columnas del cuadro presentan en cambio los
indicadores que dan cuenta del progresivo cumplimiento de actividades,
componentes, propósitos y finalidades, los medios de verificación que permiten
conocer al gerente del proyecto, a los usuarios o a eventuales evaluadores
externos, el grado de cumplimiento y ejecución de tal proyecto y los supuestos,
es decir las hipótesis asumidas o los riesgos, eventos que se encuentran fuera
del control del gerente o el equipo del proyecto, cuyos acaecimientos anularán
su responsabilidad y probablemente impedirán que el proyecto se concrete en
todo o en parte. Secuencia
de exposición. En primer lugar puede encontrarse el marco lógico
global del programa, seguido de un resumen ejecutivo, es decir la exposición
literal de su contenido y a continuación resúmenes ejecutivos de las diversas
áreas o subprogramas a través de los cuales se elaboró el Prisma. Cabe señalar
que la división en subprogramas constituyó una estrategia de trabajo
interdisciplinario, no obstante lo cual, los aportes de los diversos subgrupos
constituyen insumos para la elaboración del Programa general. En efecto: muchas
de los elementos (estrategias, actividades o prestación de servicios sociales)
diseñados de manera individual e independiente por los subprogramas se integran
en las estrategias, actividades y servicios previsto a nivel global del programa.
Debe atenderse por ello, fundamentalmente al marco lógico y resumen ejecutivo
del programa como unidad de la concepción y formulación del Prisma. El marco lógico general del programa, de carácter
naturalmente inclusivo y globalizador de los subprogramas, es presentado en su
finalidad, propósito y componentes, así como indicadores, medios de verificación
y supuestos. Se omite el nivel de las actividades, por entender que las mismas
pueden resultar mejor contextualizadas, accediendo a la lectura de cada uno de
los subprogramas. Consecuentemente, en la presentación del marco lógico
de los subprogramas se enfatiza no tanto el tratamiento “vertical” de la
finalidad general de cada uno (indicadores, medios de verificación y supuestos)
sino más bien el resumen narrativo de la misma, para focalizarse sobre todo en
los niveles de los propósitos y componentes. Diversidad
de Propósitos y Detalles Técnicos. Dada la función de presentación pública y difusión
del presente documento, se ha adaptado el documento técnico de base a tales
funciones reservando para la oportunidad de su publicación el conjunto de
detalles técnicos (ocasión en que se incluirán también los planes de ejecución
y el costeo detallado del programa). Por el momento, parecía fundamentalmente necesario
enfatizar los objetivos específicos (specific objetives) y resultados
(outputs), a efectos de su mejor comprensión por la opinión pública. Desde el
punto de vista de una estricta formulación técnica, por otra parte, debería
construirse más de un marco lógico en el caso de proyectos que persigan propósitos
diversos, pues los componentes y actividades necesarios para la consecución de
un propósito pueden no coincidir con los requeridos para alcanzar otro propósito.
En el presente documento, en aras de una percepción más directa y global del
conjunto del programa, se ha consignado la pluralidad de propósitos del
programa y de los subprogramas sin abrir otros marcos lógicos, reservando para
el documento técnico de base el tratamiento particularizado de los diversos
marcos lógicos del programa. Integración
del Programa y Orientaciones Estratégicas. Por otra parte, es perceptible que los diversos
subprogramas convergen en el empleo de un marco conceptual y estrategias comunes,
que se traducirán en acciones de carácter focalizado e integral, gestionadas
por un mismo equipo técnico multidisciplinario en cada centro. La distinción
en subprogramas se justifica en cuanto al logro de objetivos específicos y da
cuenta, además, de la forma en que se organizaron y trabajaron los equipos técnicos
del Prisma. Sin embargo todos los subprogramas comparten el abordaje conceptual
y estratégico del Programa: la integridad de las políticas en el marco
institucional del estado, expresada en la conformación de una Unidad Ejecutora
del Programa en la Presidencia de la República (en lo que seria la Dirección
de Políticas Sociales de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, OPP; la
articulación orgánica y en un marco de trabajo claro y de mediano o largo
plazo con las organizaciones no gubernamentales y de la comunidad; el
establecimiento de centros del programa en las zonas seleccionadas del
departamento de Montevideo y del área metropolitana, donde convergerán
numerosas acciones; consecuencia de lo anterior: la integración de las
prestaciones y servicios sociales y su impacto altamente focalizado en la
población en condiciones de marginalidad. La evaluación se incorpora desde la
misma fase de formulación del proyecto, a través de indicadores y medios de
verificación precisos que serán publicados periódicamente por el programa, de
manera de ofrecer al público, a los clientes y beneficiarios, a los evaluadores
de instancias técnicas multilaterales o nacionales y, en general, al conjunto
de interesados clave, información
oportuna y previa sobre la aplicación e impacto de los recursos del programa. Objetivos
específicos y resultados. A efectos de alcanzar su objetivo general o finalidad
de disminuir drásticamente el número de hogares y personas en condiciones de
marginalidad, el Prisma posee el propósito principal de aportar a la población
objetivo bienes y servicios estratégicos que ayudarán a quebrar los circuitos
de reproducción intergeneracional de la pobreza y la marginalidad. Otros propósitos
del Prisma son: alcanzar la institucionalización real de un sistema de políticas
sociales integrales, focalizadas y con participación de los interesados clave
en la estructura política estatal y gubernamental y la formulación, diseño e
implementación de un nuevo modelo de coordinación y cooperación con las
organizaciones del tercer sector y de la comunidad, que provea a estos actores
clave recursos institucionales, técnicos y económicos: un marco definido de
política y recursos financieros en el marco del Fondo concursable para el
desarrollo del Tercer Sector. El Prisma combina pues, en la consecución de sus
objetivos, la provisión de diversos bienes y servicios (componentes) de carácter
social a la población objetivo y otros servicios de diseño y formulación técnica
que harán posible el funcionamiento del programa y, que a continuación se
detallan: ·
Diseño y operación de una Unidad de Coordinación Técnica,
responsable
por la formulación técnico-política, implementación, seguimiento, evaluación
y reformulación del Programa. ·
Diseño, montaje y operación de un sistema de
información cogestionado con las organizaciones no gubernamentales, que contendrá diversas bases de datos, incorporará
y procesará información primaria proveniente de la ejecución del proyecto y
empleará datos secundarios del sistema estadístico nacional y de otras fuentes.
La información será empleada para asegurar la transparencia y garantizar
inmejorables condiciones de acceso de los usuarios de los servicios y del público
en general, a la información sobre el proyecto o proveniente del proyecto, así
como para el mejorar el impacto de la gestión del mismo. ·
Conformación de un modelo de cooperación a mediano
y largo plazo entre el sector gubernamental y el tercer sector, que transferirá a las Ongs, no solo
responsabilidades operativas, de gestión y de provisión de bienes y servicios
requeridos por el programa, sino además importantes recursos técnicos y
financieros. La conformación de redes sociales de agencias públicas y del
tercer sector implica la provisión de un adecuado diseño técnico y de la
gestión de diversos arreglos de coordinación que permitan el empleo en red de
los recursos públicos y privados disponibles para la tarea de superación de la
marginalidad. Se espera, mediante este componente, constituir el funcionamiento
simultáneo de una red de al menos 5 organizaciones del tercer sector (además
de las instituciones públicas correspondientes) trabajando en articulación con
cada uno de los centros del programa. ·
La
estructura de la red social del programa (considerando solo a las organizaciones
no gubernamentales o instituciones de la comunidad) se organizaría así:
[1]
A los efectos de la preparación de este perfil de
proyecto se ha empleado un modelo de índice que surge del Marco Lógico
propuesto por el Banco Interamericano de Desarrollo para la Evaluación de
Proyectos. Sin embargo, debemos consignar que dicho marco lógico supone un
uso secuencial, asociado a la operativa específica de esa institución. En
esta oportunidad empleamos su estructura ante todo a efectos de otorgar un
sentido unívoco y compartido a los términos y definiciones que se emplean.
Ver Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (1997). |
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